中山大学教授保继刚: 资本对中国小镇的新一轮破坏或将来临

南都讯 记者吴斌 发自北京 特色小镇建设日益火热,但对特色小镇建设的担忧却从来没有消失。5月17日上午,世界旅游组织专家委员会委员、中山大学旅游学院院长保继刚教授在北京一个研讨会上称,在建设特色小镇的过程中,资本对中国小镇的新一轮破坏或将来临,需要引起各方警惕。

丽江古城。
特色小镇不应该是空心的主题公园
保继刚是在中国社区发展协会特色小镇与特色社区工作委员会成立研讨会上表达了这一担忧。
在保继刚的印象中,早在20世纪80年代,以中国著名社会学家费孝通为代表的专家学者就曾经做过很多小城镇经济研究,呼吁官方发展小城镇;但过去30年经济发展过程中,和大城市比起来,中国的小城镇反而衰落了。“所有的资源都向城市中心地区集聚,小城镇呈现空心化的特征”,保继刚说。
从2016年下半年开始,住建部、发改委连发多份文件,支持发展中国特色小镇。保继刚认为,特色小镇应该附着人口和社区生活,因此关于特色小镇的建设政策都必须关注人的因素。
这也是上述工作委员会成立的初衷。“特色社区才是牵动特色小镇建设的魂”,中国社区发展协会特色小镇与特色社区工作委员会主任潘建民说。
一些被公众注意到的特色小镇,也正是因为缺乏社区,更显得像是一座主题公园。比如乌镇西栅,据保继刚了解,实际上西栅80%的建筑是新建建筑,整个小镇是根据设计者想象中江南水乡的样子构建出来的主题度假区,“没有原住民,开店的都是通勤的职工,“与其说是特色小镇,不如说是一个表演性的主题公园”。

乌镇西栅。
“衍生社区功能是特色小镇发展必然”,保继刚认为。这几年,一些企业界人士常常找到保继刚,“问他有没有哪个地方把人都搬空了,土地产权都明晰了,我们直接来开发?”在企业的意识中,大的开发项目,最好是已经人去楼空,这样可以省去很多麻烦。
古村镇开发 政府社区公司冲突或加剧
但这种观念在中国传统古镇古村落的保护性开发过程中就产生了破坏性效果,特别是当企业面对世代居住于此的社区居民时,冲突产生。
过去几十年,中国传统的古镇古村落在城镇化进程当中面临破坏甚至消亡的巨大压力。传统的古镇古村落如何来保护?发展旅游业被认为是保护古城古村落保护性开发的一种重要方式,通过这种方式可以让古镇古村落的历史文化以及艺术价值被人们挖掘、发现与认同。

江西婺源古村。
由于古镇古村落越来越少,在调研过程中,保继刚发现在开发古镇古村落过程中,政府、社区、公司之间的冲突越来越严重。
在海南,一个企业没有处理好征地开发后续问题,当地村民在旅游旺季会去五星级酒店大堂静坐。每当这时,酒店管理层总会第一时间和地方政府商量,给些钱,让这些村民回家。
一些极端的案例也被媒体曝光:2011年7月,江西婺源李杭古村村民曾每天聚集到村口阻拦游客参观,导致多个核心景点关闭;2011年十一黄金周,甘肃黄河石林景区入口被当地村民围堵,景区交通停运,大量游客无法上山游览;2015年丽江古城房东普遍毁约,为逼走承租户,剪电线,甚至强行拆房。
而解决的办法,要不就是提高租金,要不就是门票分成,但总是成效甚微,“因为没有触及旅游利益分配中的根本性问题”,保继刚说。
冲突的根源在于产权不明晰
“冲突的根源在于产权不明晰”。保继刚指出,目前,社区拥集体土地的所有权,但却没有处分权;村民享有宅基地使用权和房屋所有权,但现行法律规定“房地不能分离,不能买卖、转让、出租、抵押”;地方政府代表国家,拥有了国有和集体土地的处分权;公司通过和政府签合同取得了集体土地的经营权。

云南西双版纳傣族园。
古村镇的旅游开发普遍依照这样的模式:首先政府根据发展规划,对外招商引资,如果涉及到征地,则首先由地方政府向集体支付补偿;然后开发商租用集体土地,最后开发商在取得政府许可后向集体支付补偿金或租金,来开发和收取门票。
占地336公顷,由5个保存良好的原生傣族村寨构成的云南西双版纳傣族园就曾以此模式开发,最后矛盾从中产生。政府和公司签约,公司将道路整修,就将5个村寨关起门来开始收费。
而社区居民获得的补偿只是按照土地或者房屋的建筑面积来计算。整个傣族园930亩土地,每亩625元,2015年租金为58万元。公司还另外支付一部分寺庙保护费、干栏建筑保护费和社会公益金,比如给考上大学的学生一笔奖学金。
“这种补偿方式表面上公道合理,但是回避了土地及其附属物最重要的价值组成部分——旅游吸引价值及其在未来所产生的效益”,保继刚解释,如果企业只是随便圈了一块空地,收门票,会有人付这个钱吗?公司看重的正是这5个傣族村寨的“旅游吸引价值”。
傣族园公司和社区居民之间产生的冲突和矛盾不断。村民集体性抗议,大量修剪异化建筑,设置铁栅栏,阻止游客进入民居参观,或者带领游客逃票。最后的结果是古村镇被破坏。
不过,目前“旅游吸引价值”并无相关法律明确界定。在法学界,“旅游吸引价值”也处于争议和商榷之中。
有的法学学者认为,解决古村镇景区开发中收益分配问题,并不是简单设立一个新的物权就能解决,而需要使用已有法律,制定一份公平、诚信、真实且具执行力的旅游开发合同。

南方都市报2017-05-17

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